吉林扶余：企业只是变更房屋用途怎么就这么难？
苦等了七个月，2020年9月13日，德卡公司终于盼来了吉林省扶余市自然资源局的回复，但还是不予批准。德卡为此叫苦连连：“我们只是申请变更一下房屋用途，而且还是把商业用房变成住宅，但是苦等了半年不给答复。我们起诉其不作为，法院却想法设法为他们开脱责任，通过媒体呼吁，终于给了回复，却依旧是不予办理变更!在扶余，企业办点事怎么就这么难呢?!”
自然资源局的辩护自相矛盾
德卡公司，全称“吉林省德卡房地产开发有限公司”，是通过招商引资进入扶余市的民营企业。据扶余市人民法院行政判决书(【2020】吉0781行初12号)记载：2020年2月24日，德卡公司就向被告扶余市自然资源局提交申请书一份，请求被告对原告所有的位于扶余市德卡城市广场已竣工验收完的2号楼宾馆8-17层改为住宅进行使用一事进行批示，但被告自收到该申请书至今未有任何书面或口头的回复，属严重的行政不作为。原告无奈，于7月1日，到扶余市法院对被告提起行政诉讼，请求人民法院依法支持原告的诉讼请求。
被告则辩称：(一)没有证据证明德卡公司正式提交了规划许可变更申请，不能以其《申请》印制的日期起算“法定期限”。按照行政审批制度改革要求，我局的行政审批均由扶余市人民政府政务服务中心窗口受理，接收有关申请材料，并向申请人出具《业务受理单》。时至今日，我局设在扶余市人民政府政务服务中心的窗口仍没有正式收到德卡公司的申请和有关申请资料。按照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》(法释(2009)第20号)第六条规定，“法定期限’自行政许可申请受理之日起计算。按照《行政诉讼法》第三十八条第一款规定，德卡公司起诉我局不履行法定职责，德卡公司应当证明提交《申请》及其有关材料的受理日期或者提交日期。否则，德卡公司应当承担举证不能的法律后果。同时，据《扶余市人民政府政务服务中心公告》，疫情防控期间，市政务大厅主厅及市直各部门分厅实行办事群众预约登记制度。凡是未提前预约的，请勿前往政务大厅主厅及各分厅。疫情防控期间，凡属非紧急办理事项的，暂缓办理，尽量避免人员流动和聚集。所以，在今年疫情时期，凡是申请行政许可，必须提前预约。我局未查到德卡公司的预约申请，也无法证实其提交《申请》的具体日期。(二)我局正在积极研究德卡公司的《申请》事项。虽然未正式接到德卡公司的《申请》，但是我局一直在研究论证其《申请》的事项。对于商业用途改为住宅用途的情况，属于十分罕见的特殊问题，没有哪个开发商愿意改变规划用途而降低土地及地上房屋的价值。法律法规没有具体规定，在我市是第一次。为此，我局组织有关人员到长春、吉林等地进行考察，但是省内没有类似情况的做法可借鉴。我局开了几次会议进行专题研究，也没有找到依据，形成确定意见。目前，唯一可依据的是《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》(国办发(2016) 39号)，该文件允许房地产开发企业开展住房租赁业务。最近，我局也与德卡公司进行了沟通，如果同意改为租赁住房，并经住建部门审批同意,我局可以办理规划许可变更审批。目前，我局还在积极研究。所以，我局已依法履行了规划许可变更审核职责。综上所述，我局认为原告的诉讼请求及其事实和理由不成立，故请求人民法院依法驳回德卡公司的诉讼请求。
法院被指依据旧规为其开脱
自然资源局的辩护，当地法院都看不下去了。判决书称：“本院认为，被告主张未正式收到原告提交的申请，但在答辩及法庭调查中称正在积极协调处理此事，证明被告已经知晓原告申请改变规划许可的事实，故认定原告已在行政程序中向被告提出了申请。”
但是，法院又马上给被告找了一个“不作为”的理由，称：《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条规定，建设单位应当按照规划条件进行建设;确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。《吉林省城乡规划条例》第三十七条规定，建设单位或者个人应当根据规划许可的规定进行建设，不得擅自改变规划许可的内容。综上，法院判决:驳回德卡公司的诉讼请求。
德卡公司认为，这是明显的混淆视听，把我公司已经竣工验收完只是要改变一下商业和住宅面积的申请说成是在建、改建、扩建工程申请，用的条例也是在建工程进行变更的管理办法。自然资源局依据的是《中共吉林省委吉林省人民政府关于进一步加强全省城市规划建设管理工作的若干意见》、住房城乡建设部等九部委联合下发的《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》、《中华人民共和国城乡规划法》和1988年吉林省地方文件《吉林省城市建设工程规划管理审批办法》这一旧规，这一旧规早已不适应当前的新形势，与国家当前的政策相矛盾。当前，尤其是疫情得到初步控制以后，党中央、国务院和吉林省委、省政府不断出台了一些新的政策，地方政府部门和法院理应按照新的政策办事，比如在如何营造企业经济发展环境问题上，党中央、国务院和吉林省委省政府都要求推进优化营商环境，《吉林省优化营商环境条例》第二十七条规定：推行政务服务事项“只跑一次”改革，对申请材料齐全、符合法定要求的，应当实现从受理申请到取得办理结果，申请人只需一次上门或者零上门。依据法律、法规规定，无法实现“只跑一次”的政务服务事项，由省人民政府公布例外事项目录。而扶余市自然资源局却对德卡公司极其简单的使用性质变更的申请，近7个月才给出不予办理答复的做法，显然是有违中央和吉林省优化营商环境新政策规定的，甚至可以说是与当前形势格格不入的，严重障碍经济发展的，破坏营商环境典型做法，是应该纠正的。
与此同时，德卡公司认为，法院在对待自然资源局行政不作为问题上，也采取了包庇、纵容的态度，既然已经认定其自相矛盾了，却又找出种种理由为其辩护、开脱责任。
七个月才做出的答复仍然是不批准
对于扶余市法院的判决，德卡公司不服，已经提起上诉，就在这时，自然资源局的答复做出来了，却依然是令企业心凉。
2020年9月13日，自然资源局做出的《关于不子办理建设工程规划变更许可决定》称：
贵公司曾向本机关提交了两份申请，标注日期为2020年2月24日和2020年4月15日，分别提出“将德卡城市广场2号楼部分宾馆改为住宅，其中8- 17层为住宅、5-7层为宾馆”，“申请将德卡新城小区1号楼、2号楼二层原有的商业部分改为住宅进行使用”，但未见其它有关法定申请资料。
据查，贵公司德卡城市广场2号楼和德卡新城小区1号楼、2号楼均已于2015年通过竣工验收。
本机关认为:按照《吉林省城乡规划条例》第四十条第三款规定，利用已竣工验收的建设工程改建、扩建的，应当重新办理规划许可，未经规划许可，验收擅自改建、扩建的，不得办理房屋登记。按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定，申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。
同时，根据《城市居住区规划设计标准》(GB50180- 2018)1.0.3规定，城市居住区规划设计应遵循创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，营造安全，卫生、方便、舒适、美丽、和谐以及多样化的居住生活环境。且根据《城市居住区规划设计标准》(CB50180-2018) 和《住宅设计规范》(GB50096-2011)， 将已建成的宾馆改为住宅，也不符合规划设计、住宅设计要求。这种情况，在省内其他市县也没有可借鉴的规定和案例。
综上，本机关虽经反复调研论证，但亦无法找到符合将宾馆改为住宅的有关法律依据和技术标准。因此，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款规定，本机关作出本不予行政许可决定，明确告知不能为贵公司办理建设工程规划变更许可。
德卡公司认为，这仍然是在用旧规搪塞、敷衍、糊弄、应付企业，与党中央、国务院、最高法和各级政府出台的新政策相抵触。德卡公司称：《中华人民共和国城乡规划法》和《吉林省城乡规划条例》所针对的，都是在建工程或者未建工程，而我们德卡公司则是已经建设完工的工程，更不是改扩建工程，只是需要变更一下用途，将部分建筑由商业用房变更为住宅用房，并不是规划条例所说的情形。而且，由商业用房变更为住宅用房，这本来就是企业受损的，也是极其简单的审批程序，何况当初审批的用地性质也是商服、住宅。自然资源局这样做，纯粹是有意难为企业，严重影响了企业和地方的经济发展，是令人不能忍受的典型的官僚衙门作风。不仅如此，德卡公司还说，在扶余还遭遇到一些奇怪的现象：近日在另外一起经济纠纷中，德卡要起诉对方，却一个月都立不上案。而在此前的一段时间里，凡是起诉德卡公司的，却能够得到鼓励，甚至可以缓交起诉费。这，不仅仅是营商环境恶劣的问题了，甚至可以说，就是对企业的赤裸裸的谋杀!我们按照政府的要求投资建设医院后，政府却翻脸不认账、拒绝兑现当初的承诺;我们帮助政府修路后，政府还是违背承诺;如今连我们想改变一下房屋用途这点小事都不给办了，我们明显感受到政府的行为是德卡公司已经投完资了就没用了，所以就连这么点小事都不予批准。在扶余，有过类似德卡公司这种遭遇的企业比比皆是，有的已经被“剿灭”了。人们都经常说：投资不过山海关，而在扶余则是“敞开门招商，关起门打狗!”我们强烈期盼着党中央、国务院和中纪委、省纪委及巡视组领导能够重视我们企业的遭遇，切实把对企业的好政策落到实处，彻底改善营商环境，否则什么样的企业都难以存活，更不要谈发展了。
对于德卡公司今后的命运，媒体将继续关注。(记者李瑞 梁辉)
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